深度解析 | 《长江保护法》的流域管理体制创新
摘要
《长江保护法》立足国情，超越既有立法中的“部门”与“地方”结构，在保留既有管理体制的基础上，创造性地提出多重流域统筹协调，推动了我国流域管理体制从“条块分割”到“统筹协调”的重大变革。《长江保护法》以国家和地方流域协调机制“统筹协调”长江流域横向管理关系，以综合管理“统筹协调”长江流域自然地理空间和法律管理空间，以规范政府职能“统筹协调”长江流域权力配置之重叠、冲突和空白。在中央层面，国家长江流域协调机制“统筹协调”流域性重大事项；在地方层面，长江流域地方协调机制“统筹协调”地方协同合作；对当前长江流域亟须“统筹协调”的关键事项，采用直接列举的方法，按照面向长江的流域性问题——长江流域的特殊性问题的逻辑结构，设计了具体的机制和制度。《长江保护法》即将生效，应尽快制定配套立法，助力长江流域“统筹协调”落地实施。
从“条块分割”到“统筹协调”
——流域管理体制的重大变革
《长江保护法》第一章中以国家和地方流域统筹协调机制为核心，确立了长江流域管理体制的基本框架，并在后续章节科学合理划定各方职责边界，理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制，推动我国流域管理体制从“条块分割”到“统筹协调”的重大变革。
以国家和地方流域协调机制“统筹协调”长江流域横向管理关系
长期以来，我国采取的是“条条＋块块”的立法模式，按照部门和行政层级立法。根据《水法》等30余部流域相关立法，以及长江流域19个省级行政区域内的地方立法，我国在长江流域形成了以水行政主管部门为主，地方政府与其他各行业主管部门在职权范围内分工合作的管理体制。自然地理上具有整体性、系统性的长江流域空间，在行政管理中被分割为各部门对山水林田湖草等流域诸要素和不同功能的“条条”管理，以及基于行政区域的“块块”管理。在这种传统的管理体制之下，中央政府与地方政府，以及中央政府各部门与地方政府各部门之间只有纵向上的分级管理，而缺乏“条条”与“块块”之间必要的横向统筹协调，形成“条块分割”的碎片化管理体制。
作为我国首部流域特别法，《长江保护法》是中国特色社会主义法律体系中的新生事物，以着力解决涉及全流域的重大问题，协调现有冲突、填补立法空白为主要任务，对于国家和地方层面相关立法已解决的问题，流域立法不必重复规定[2]。基于这一立法定位，《长江保护法》在管理体制设计上，不是推倒重来，而是有所继承、有所突破的补充型立法。在继承和保留既有管理体制的基础上，遵循“统筹协调、系统治理”的基本原则，针对“条块分割”的重大缺陷，构建“统筹协调”的新型长江流域管理体制。流域空间在自然地理上的整体性、系统性与行政管理上的分割性、碎片性之间的矛盾，决定了行政部门间与行政区域间协同合作的重要性。《长江保护法》在管理体制上的首要突破是建立了国家和地方流域协调机制，填补传统管理体制在横向统筹协调方面的空白。在中央层面，《长江保护法》第四条规定，“国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。”在地方层面，《长江保护法》第六条规定，“长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复。”
以综合管理“统筹协调”长江流域自然地理空间和法律管理空间
长江流域是我国跨省级行政区域最多、流域功能最为复杂的流域。我国现行的法律、法规体系，采用分散立法模式，在“条条＋块块”的立法模式下，对长江流域的开发、利用、保护和修复等缺乏统筹考虑。《水法》《水污染防治法》《土地管理法》等多部法律均有水资源保护的相关内容，但都限于保护某一项功能而忽视其他功能，法律法规冲突多、衔接少，这是导致长江流域多部门、多层级事权重叠、交叉、空白的直接原因。新形势下长江流域作为长江经济带这一国家战略的支撑与载体，其内涵已经超出水体单元、水系单元的范畴，发展成为一个相对独立的国土空间开发单元，需要在客观上要求实行水资源、水环境、水生态统一的流域综合管理[3]。
《长江保护法》坚持系统观念，增强长江保护的系统性、整体性、协同性[4]。在管理体制上充分体现其综合法的定位，以“保护法”＋“开发法”的新模式，统筹考虑长江流域资源保护与开发利用的关键环节，构建水资源、水环境和水生态统一管理的体制机制。在《长江保护法》中，长江流域国家和地方协调机制的职责配置，均超越了《水法》等环境保护立法中水资源管理、水环境管理的范畴，并向“山水林田湖草统筹治理”的流域综合管理发展。《长江保护法》在管理体制上的重要突破之二，是《长江保护法》中的长江流域，在管理空间上，已从“水系空间”升级为“以水为核心要素的多元国土空间”，真正实现了自然地理空间和法律管理空间的一致。但是，综合不等于“面面俱到”。在统筹协调的具体制度上，《长江保护法》有所为有所不为，面向长江的流域性问题和长江流域的特殊性问题，夯实“统筹协调”的具体内涵。一方面，面向长江的流域性问题，重点赋予国家长江流域协调机制建立长江流域监测网络体系和监测信息共享机制（第九条）、长江流域信息共享系统（第十三条）、河湖岸线保护（第二十六条）、河湖岸线修复（第五十五条）等流域统筹协调的具体职能；另一方面，面向长江流域的特殊性问题，建立了统一的长江流域标准体系（第七条）、长江流域自然资源基础数据库（第八条）、长江流域突发生态环境事件应急联动工作机制（第十条），长江流域防灾、减灾、抗灾、救灾体系建设（第十一条）。通过上述系统性制度设计，建立起全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治的综合协调管理体系[5]。
以规范政府职能“统筹协调”长江流域职能配置之重叠、冲突和空白
在分散立法模式下，长江流域各政府主体之间存在普遍和明显的职能重叠、交叉与空白。长江流域涉水各部门“依法履职”也“依法打架”，突出表现为：规划编制无法协调、流域水资源利用与水污染防治割裂与矛盾、水工程管理与水量调度困难、长江水道和航道交叉管理等[6]。2018年开始的国务院和地方机构改革，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置[7]，对长江流域相关管理机构的设置及职能进行了调整，消除了一些部门职能冲突，例如，对水行政部门和生态环境部门的水质监测及信息发布职能的调整。但是，国务院和地方机构改革只是“半步前进”，现行立法关于流域管理职能之间的重叠、冲突和空白仍然普遍存在。
《长江保护法》在管理体制上的重要突破之三，是统筹协调长江流域政府主体职能配置的重叠、冲突和空白。为此，仅在总则中规定长江流域管理体制的基本框架是远远不够的，《长江保护法》还将管理体制的设计按其逻辑性和层次性落实到各具体章节的具体制度中去，针对现行立法的重叠、冲突和空白之处，逐项直接配置各类政府主体在长江流域管理中的具体权力，统筹协调中央政府、地方政府、中央政府各部门以及地方政府各部门等政府主体之间的职能配置重叠、冲突和空白。据统计，《长江保护法》是对政府责任要求最多的法律之一，共有62条有关政府的责任规定，占法律条文总数的65%。《长江保护法》通过对长江流域管理不同层级相关政府主体职能的逐项配置和直接配置，防止政府职能的缺位、越位、错位等问题，避免在齐抓共管中出现部门间推诿和监管盲区。
中央协调：国家长江流域协调机制“统筹协调”流域性重大事项
《长江保护法》首创国家长江流域协调机制，在中央层面统筹协调流域性重大事项。
国家长江流域协调机制的基本职能
国家长江流域协调机制的主要职责聚焦审批权、决策权、协调权、监督权，主要起协调、沟通、监督的作用，其地位相对中立超脱。《长江保护法》第四条对国家长江流域协调机制的基本职能进行了概括性地授予，主要有三个方面。一是审议长江保护重大政策、重大规划。政策和规划具有战略导向性，对重大政策、规划等规范性文件进行审议，有利于加强长江流域管理的宏观统筹，在决策前避免流域内的政策、规划冲突。二是协调跨地区、跨部门重大事项。通过主持会商、协商等方式，统筹协调、协商国务院有关部门及长江流域省级人民政府之间在重大事项方面的利益诉求和管理工作，对流域内的核心关切、重大关切，如组织建立完善长江流域相关标准、监测、风险预警、评估评价、信息共享等体系，组织协调联合执法等进行必要的统筹协调。三是督促检查长江保护重要工作的落实情况。以多种方式，督促、检查和参与打击长江采砂等流域层面的长江保护重要工作，考核评价其落实情况。因此，国家长江流域协调机制是中央层面的流域协调机制，负责统筹协调、指导、监督长江保护工作，解决的是涉及全流域层面的重大事项，实质是中央政府从流域整体利益出发，加强对流域重大事务的管理[8]。
国家长江流域协调机制的协调对象
流域作为一个独立的法律管理单元，既需要中央协调，也需要部门和地方管理。根据《长江保护法》第五条的规定，国家长江流域协调机制的协调对象是国务院有关部门和长江流域省级人民政府，它们按照职责分工直接执行国家长江流域协调机制的决策。该条还明确了国家长江流域协调机制与国务院有关部门、长江流域省级人民政府以及地方各级人民政府、各级河湖长之间的关系。在现行立法中，地方政府、河湖长均在一定范围内对流域管理相关事务具有统筹协调的职能。行政区域是国家政治和经济社会中的基本管理单元，地方政府对本区域内的流域诸要素实施管理，统筹协调本区域内各部门之间的关系，推动流域综合管理在地方层面的实施。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于全面推行河长制的意见》，在全国范围内全面建立省、市、县、乡四级河长体系[9]；2017年修订的《水污染防治法》首次将河长制吸纳进国家法律；截至2018年6月，全国所有河湖已经全面落实河长制[10]。各级河长则聚焦省级及省级以下河湖流域管理各部门之间的协作配合[11]。河长制在现行科层管理体制下，通过工作机制创新，打破科层体制中各部门之间难以协调沟通的困境，强化职能部门间的横向协作[12]。在统筹协调的范围上，国家长江流域协调机制仅仅统筹协调部际关系、省际关系和部省关系，不直接协调流域内县级以上地方人民政府之间的关系，也不直接决定流域各市、县级河长的工作。国家长江流域协调机制与地方各级人民政府、各级河湖长之间分工负责、相互补充，分别在不同层级和职能范围内补齐流域统筹协调的短板。
国家长江流域协调机制与流域管理机构的关系
水利部、生态环境部等国务院部门先后在长江流域设置一些流域层面的管理机构。早在1950年，水利部就在长江流域设立了水利部长江水利委员会，根据2002年《水法》第十二条第三款，作为国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，其在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。2017年以来，生态环境部根据《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》，将流域作为管理单元，优化流域环境监管和行政执法职能配置，实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，提高环境保护整体成效[13]。截至2019年7月，包括生态环境部长江流域生态环境监督管理局在内的七大流域（海域）生态环境监督管理局全部成立[14]。国家长江流域协调机制与水利部长江水利委员会、生态环境部长江流域生态环境监督管理局等国务院部门内设的流域管理机构，都有协调长江流域层面事权的法定职能。但是，根据《长江保护法》，国家长江流域协调机制承担的是流域综合管理职能，属于中央层面对长江全流域重大事项的战略协调；水利部长江水利委员会等流域管理机构，是水利部等国务院部门的派出机构，仍然在法律、法规规定和国务院有关部门授予或委托的范围内行使其流域管理职能，属于对长江流域管理具体事务的专项协调。这种以部门职能为基础的流域管理，不具有统筹协调“山水林田湖草”的能力，无法实现以水资源为核心的流域多要素综合管理。
国家长江流域协调机制的组成机构
作为中央层面的流域性协调机制，国家流域协调机制的重要职能是为全流域提供专业咨询和技术意见。《长江保护法》第十二条规定，国家长江流域协调机制设立专家咨询委员会，组织专业机构和人员对长江流域重大发展战略、政策、规划等开展科学技术等专业咨询。国务院有关部门和长江流域省级人民政府及其有关部门按照职责分工，组织开展长江流域建设项目、重要基础设施和产业布局相关规划等对长江流域生态系统影响的第三方评估、分析、论证等工作。
地方协调：长江流域地方协调机制“统筹协调”地方协同合作
流域协调不仅在中央层面存在，更在流域内各个地方层面广泛存在。《长江保护法》建立长江流域地方协调机制，促进区域治理协同，创新流域地方层面的统筹协调。
长江流域地方协作机制的主要特点
《长江保护法》第六条规定，长江流域相关地方根据需要建立长江流域地方协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复。首先，长江流域地方协作机制是长江流域地方之间的一种区域协同治理机制，是区域内政府等相关利益主体跨越行政区划的限制采取协同合作的方式开展治理活动的机制[15]。其次，长江流域地方协作机制所统筹协调的跨行政区域重大事项，属于子流域层面或区域层面，而非全流域层面。再次，长江流域地方协作机制包括同级行政区域之间的协作机制和非同级行政区域之间的协作机制，实质是各行政区域从流域生态的整体性以及生态修复利益的外部性出发，共同对生态破坏、环境污染等区际公共问题进行合作协调。通过行政区域间的合作协调，避免各行其是，在法规与标准、规划与监督等方面形成生态环境保护治理的体制壁垒。最后，长江流域地方协作机制离不开科层体制的保障，否则地方协同治理及其组织结构都很可能陷入失灵的尴尬境地[16]。例如，基于政府间博弈竞争的分析框架，地方政府对辖区流域水污染治理的概率取决于中央政府的监管成本和处罚力度，而在缺乏有效监督和处罚的情况下，地方政府的“理性”选择是不治理，地方政府间的“囚徒困境”导致流域水污染越来越严重[17]。
长江流域地方协作机制的协作事项
长江流域地方协作机制的协作事项主要有三个方面。一是地方协作立法。地方协作立法包括制定地方性法规和地方性政府规章，是地方在政府合作背景下所开展的区域立法协调活动，通过建立联络协调机构或机制等方式，就立法调研、立法清理和立法规划等立法活动展开地方合作[18]。2015年《立法法》将地方立法权扩大到设区的市，包括城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项的地方立法权。地方协作立法具有广阔的空间。二是地方协作编制规划。《长江保护法》针对长江大保护中特别突出的规划编制无法协调的问题，在第二章中建立了完整的长江流域规划体系，明确了各类规划的效力，有助于各级、各类规划在编制内容和编制程序上的对接。三是地方协作监督执法等。通过协调议事、联合执法、执法协作、信息通报等方式，各级地方政府开展必要的流域合作监督、合作执法。长三角地区是长江流域中区域协同治理的先行者，安徽省、江苏省、浙江省和上海市在水污染、空气污染防治方面积累了丰富的生态环境保护联防联治经验，如共同制定实施《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》，有效助推区域大气环境信息共享、预报预警、应急联动、联合执法和科研合作[19]。
具体机制和制度：夯实长江流域“统筹协调”的关键事项
针对当前长江流域亟须“统筹协调”的关键事项，《长江保护法》采用直接列举的方法，按照面向长江的流域性问题—长江流域的特殊性问题的逻辑结构，设计了具体的机制和制度。
面向长江的流域性问题：国家长江流域协调机制下的具体机制
《长江保护法》在概括规定了国家长江流域协调机制的基本职能后，还面向长江的流域性问题，列举了若干应当由国家长江流域协调机制设立具体机制和制度进行统筹协调的关键事项。
（1）健全长江流域监测网络体系和监测信息共享机制
监测是流域管理的基础性工作。我国已经初步建立起覆盖中央、地方及有关部门，基于行业和区域的长江流域监测网络体系。但是，目前的长江流域监测网络体系多为本部门、本系统和本地区内的监测网络体系，存在水源地水质监测等关键监测数据不能覆盖全流域、监测频度不充分、监测对象不一致、监测标准不统一、监测程序不明确、监测职能设置存在明显重叠和冲突、信息监测与信息发布职能割裂、监测系统重复与缺失并存以及缺乏有效数据公开共享机制等问题[20]。针对上述问题，《长江保护法》第九条规定，国家长江流域协调机制应当统筹协调国务院有关部门在已经建立的台站和监测项目基础上，健全长江流域监测网络体系和监测信息共享机制，为国务院有关部门和长江流域县级以上地方人民政府及其有关部门，组织完善生态环境风险报告和预警机制提供监测基础和信息保障。
（2）建立健全长江流域信息共享系统
自然地理与管理人文信息的共享互联，为流域综合决策和流域综合管理提供坚实的科技支撑。例如，江苏省建设太湖流域水环境综合信息共享平台，逐步实现法律法规与政策、流域综合规划、应急处置等信息的共享与互联，为太湖流域水环境综合治理，以及蓝藻应急防控决策、指挥，提供科学、及时、高效与高质量数据和综合信息支撑服务。《长江保护法》第十三条明确要求，国家长江流域协调机制统筹协调国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立健全长江流域信息共享系统。国务院有关部门和长江流域省级人民政府及其有关部门应当按照规定，共享长江流域生态环境、自然资源以及管理执法等信息。
（3）“统筹协调”河湖岸线保护和河湖岸线修复
河湖岸线是长江流域水陆交界过渡地带的重要发展资源，具有防洪、港口、交通、景观、工农业利用等多元功能。岸线管理与保护法律法规不健全、事权不清、多头管理，加剧了长江流域河湖岸线的无序开发、过度开发。保护和修复河湖岸线是关系长江流域绿色发展的关键事项，需要从中央层面进行全流域统筹协调。《长江保护法》第二十六条规定，国家对长江流域河湖岸线实施特殊管制，由国家长江流域协调机制统筹协调国务院自然资源、水行政、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、交通运输、林业和草原等部门和长江流域省级人民政府，划定河湖岸线保护范围，制定河湖岸线保护规划，严格控制岸线开发建设，促进岸线合理高效利用。同时，以“下禁令”的方式，严格限制长江干支流岸线1公里范围内、长江干流岸线3公里范围内和重要支流岸线一公里范围内的特定开发利用活动。《长江保护法》第五十五条明确，国家长江流域协调机制统筹协调国务院自然资源、水行政、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、交通运输、林业和草原等部门和长江流域省级人民政府，制定长江流域河湖岸线修复规范，确定岸线修复指标。
面向长江流域的特殊性问题：国务院相关部门统筹协调下的具体制度
《长江保护法》面向长江流域的特殊性问题，列举了若干应当由国务院相关部门牵头“统筹协调”的关键事项。
（1）长江流域标准体系和自然资源基础数据库建设
由于人口稠密、经济发达，长江流域是世界水资源开发、调度频率和强度最高的流域之一，居民对生态资源的生存依赖度极高，在长江流域走出一条“生态优先、绿色发展”的路子，建设只适用于长江流域的标准体系尤为必要。长江流域拥有独特的生态系统，丰富的自然资源，建立自然资源基础数据库，摸清长江流域自然资源家底，有利于科学规划和精准决策。长江流域标准体系和自然资源基础数据库建设，不仅是面向长江流域的特殊性问题，而且涉及的管理部门多，属于应当由国务院相关部门牵头“统筹协调”的关键事项。《长江保护法》第七条明确列举国务院有关主管部门，既分工又协作，建立健全适用于长江流域的特殊标准体系。《长江保护法》第八条规定，国务院相关部门统筹协调建立长江流域自然资源基础数据库。其中，国务院自然资源主管部门统筹协调长江流域土地、矿产、水流、森林、草原、湿地等长江流域自然资源状况调查，建立资源基础数据库，开展环境承载能力评价，并向社会公布；国务院野生动物保护主管部门统筹协调野生动物及其栖息地状况普查，组织专项调查建立野生动物资源档案，并向社会公布；长江流域县级以上地方人民政府农业农村主管部门会同本级人民政府有关部门，对水生生物的重要栖息地开展生物多样性调查。
（2）长江流域突发生态环境事件应急与灾害应对体系建设
长江流域突发生态环境事件应急与灾害应对体系建设是典型的面向长江流域的特殊性问题。长江流域船舶、港口、矿山、化工厂、尾矿库污染问题突出，突发生态环境事件时有发生，严重危害流域生态安全、人民生命财产和经济社会发展。围绕谁来统筹协调、如何统筹协调，《长江保护法》第十条规定，国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立健全长江流域突发生态环境事件应急联动工作机制，加强对船舶、港口、矿山、化工厂、尾矿库等具有长江流域特殊性的突发生态环境事件的应急管理，并强调与国家突发事件应急体系相衔接。长江流域是洪涝、干旱等自然灾害频发的地区，灾害应对体系建设永远是流域生态安全保障的重中之重。《长江保护法》第十一条规定，国家加强长江流域洪涝干旱、森林草原火灾、地质灾害、地震等灾害监测预报预警、防御、应急处置与恢复重建体系建设，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。
（3）依法开展对长江流域特定类型和特殊区域案件的联合执法
长江流域涉及19个省（区、市）的陆域与水域，执法环境复杂。对于长江流域跨行政区域案件、重大违法案件等特定类型的案件，以及生态敏感区域和生态环境违法案件高发区域等特殊区域的案件，在常规执法之外，往往需要相关执法主体之间的联合行动，开展综合性整治的执法活动。例如，非法采砂通常会跨行政区域作案，大部分采砂船涉嫌非法改装，3～4个小时可能就有几万元甚至更多的暴利，往往还涉及暴力抗法。为提升执法效力，通常由多地的公安、水政、海事等行政部门联合执法[21]。《长江保护法》第八十条明确规定，对长江流域跨行政区域、生态敏感区域和生态环境违法案件高发区域以及重大违法案件，依法开展联合执法。
配套立法：助力长江流域“统筹协调”落地实施
以国家长江流域协调机制为代表的多重流域统筹协调，是《长江保护法》在流域管理体制上的重大创新。在避免对现行流域管理体制“伤筋动骨”的情况下，较好地弥补了“条块分割”式传统管理体制的不足，实现了制度创新与既有法律体系和管理体制的紧密衔接。2021年3月1日，《长江保护法》即将生效，还需要尽快完善配套立法，助力国家长江流域协调机制等制度尽早落地实施，特别是长江流域协调机制的组织形式、启动方式、协调方式、协调程序，以及不服从协调、怠于协调或协调不当的法律后果。
*基金项目：国家社科基金重大项目“长江流域立法研究”（15ZDB177）；湖北省高校哲学社会科学研究重大项目“湖北省湿地保护法律问题研究”
作者介绍
邱秋：湖北经济学院教授、湖北水事研究中心研究员
（载于《环境保护》2021年第3-4期合刊，标题为编辑修改。）文献来源：邱秋. 多重流域统筹协调：《长江保护法》的流域管理体制创新[J]. 环境保护, 2021, 49(Z1): 30-35.
【上新了】《环境保护》2021年第3-4期合刊聚焦长江保护法
生态环境部等六部门发布《“美丽中国，我是行动者”提升公民生态文明意识行动计划（2021-2025年）》
全文实录 | 生态环境部召开2月例行新闻发布会